摘要:政府教育经费投入的严重不足,财政分配制度性的缺陷,教育在满足社会需求时的“政府教育责任缺失”现象,我国教育经费多元化渠道筹措体制缺少法律的保障等,是教育乱收费的深层次的原因,学校乱收费更深层次的原因源于教育作为准公共产品,已经融入到市场经济之中,教育的市场化已成为不可忽视的客观存在，但缺乏必要的法律与制度规范的约束。治理教育乱收费除加大政府的财政投入之外，更重要的是要改变目前教育经费投入单一的局面，变革学校收费制度，代之以更具透明、公平的税收方式，制定相关法律，规范教育市场，加强对教育投入的成本核算等。

关键词：教育乱收费   原因   对策

   2004年8月26日，国家发改委公布上半年中国价格举报热点时再次显示，教育乱收费在六大举报热点中位居榜首①。据教育部报告，2003年全国共查处教育乱收费案件9550多件，对2488名有关责任者进行了责任追究，其中有395名校长被撤职。这说明教育乱收费问题的确十分严重。教育部部长周济讲：“学校乱收费，校长要撤职”。为什么在治理力度逐年加大，处罚如此严厉的情况下，教育乱收费的决策者仍如飞娥扑火般不顾一切地去上演一场又一场以“处分、撤职”而告终的“悲剧”呢？这些现象迫使人们需要冷静而理性地去思考：教育乱收费，其根源究竟在哪里？是什么迫使教育乱收费的行为屡禁不止？教育何时不再乱收费？

   一、教育经费投入不足，多渠道筹措经费缺少法律保障，             办学主体与经费投入的单一性，既有长期的历史原因，也是教育体制的现状，它成为教育乱收费的原因之一。  

在我国传统的计划经济体制下，举办教育是国家独有的权利和责任，即便是乡村中小学，也打上了鲜明的“集体”的烙印，学校经费的投入主要依靠政府财政拨款和集体经济收入的力量，学校办学经费的长期严重不足，一直是困扰教育事业发展的根本原因。改革开放二十几年来，教育事业获得了空前的发展，但是以政府财政拨款为主渠道的教育经费投入体制没有变化，政府的一元化教育提供机制使教育成为一种垄断性公共产品的性质没有根本改变，办学主体的单一性局面并没有获得真正的改观。据统计资料显示，2001年我国教育经费投入达4637.66亿元，但是相对于教育事业的发展而言，教育经费短缺的状况并没有得到根本缓解，甚至在某些时期还有所加剧。2000年我国教育经费总量为3849亿元，其中财政性教育经费占GDP的比例为2.5%，这个数字低于20世纪90年代中期大多数国家公共教育经费占GDP的比例，也低于中共中央和国务院1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出的2000年财政性教育经费占GDP比例达到4%的目标。教育经费的短缺成为制约我国教育事业发展的一个瓶颈性问题，而现行的教育经费投入体制为教育乱收费的滋生提供了一个“机会”。1995年教育法第53条对我国的教育经费体制作了明确的规定，即：以政府财政拨款为主，其他多渠道筹措教育经费为辅的体制。它是建立在首先把稳定增长的财政投入作为教育经费的主渠道，强调政府财政的主导作用，从而保证教育经费稳定来源的基础上的一个多元化的经费筹措体制。但是这种多渠道筹措教育经费的体制本身缺乏一个强有力的保障机制，一旦教育经费的主渠道不畅通，其他渠道又缺少基本的规范和限制时，学校的经费筹措便陷入了无序状态。

   二、分级负责的财政投入体制及经费分配的制度性缺陷，是教育乱收费的原因之二。

我国现行的教育管理体制是在国务院统一领导下的“以县为主”的体制，体现在教育经费的投入上，即中央财政负责高等教育，县级财政负担基础教育。中央财政虽然集中了国家的大部分税收收入，但并不直接承担基础教育的财政责任，针对基础教育投入的专项资金比例过少且缺乏一种合理的和经常性的转移支付机制。县级财政由于经费筹措能力的有限，在教育经费的分配上，便出现了集中财力向重点学校倾斜的办法，这种经费责任分担的不尽合理与分配方式的不公平，形成我国教育经费投入体制的制度性缺陷。由于国家财政投入的不足，长期以来，在教育领域中，便出现了采取集中有限的资源重点建设一批所谓的重点学校的做法，虽然目的是通过这些重点学校的示范作用促进教育事业的发展，以起到以重点带动一般的效果，其结果却导致了公共教育资源在分配上的不均衡现象，政府财政投入的分配未能有效地体现教育的公共性，突出表现在分配上过分倚重高等教育和基础教育的重点学校，而对城市义务教育阶段的薄弱学校及农村义务教育的投入相对不足。“普九”欠债成为农村义务教育的沉重负担，中小学校成为“普九”欠债的还债主体；借债在许多教育经费严重不足的地区成为弥补教育经费的重要途径。2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，农村义务教育转变为“以县为主”的管理体制，它在试图解决农村中小学教师工资拖欠、危房改造和办公经费短缺等问题，建立起规范的、确保稳定增长的农村义务教育投入保障体制，减轻农民负担，从体制上实现农村义务教育办学经费主要由农民负担转变为主要由政府负担上取得了一定的效果。但是，由于经济不发达地区的县域经济薄弱，县级财政难以承担教育投入义务，加之改革后的教育运行机制尚未实现规范化和制度化，中央财政转移支付资金中实际用于教育的部分，连保教师工资和学校运转都十分艰难，更谈不上用财政性资金还债的问题了。

   三、教育在满足社会需求，推进改革与发展的进程中，因政府财政投入不到位而出现的“政府教育责任缺失”，是教育乱收费原因之三。

教育经费投入的严重不足，还突出表现在由于社会的迅速发展，客观上要求教育的发展要跟上甚至超前于社会的发展，教育规模的迅速扩张，教育教学改革不断推进，教育内容不断革新，传统的教育理念和内容正在逐步被适应社会和时代发展需要的新的教育理念和内容所代替，例如：实施素质教育，将英语和现代信息技术教育等新的教育内容列为基础教育必修课，实施新的全面的三级课程改革等等，社会在对教育内容和教学条件的要求越来越高的情况下，相应的政策实施经费并没有配套，这部分经费主要靠学校自己想办法解决。

教育经费投入的不足，造成了政府在教育适应社会发展需求时的“政府责任缺失”现象（即：政府在为公众提供教育这种公共产品的过程中，因为经费投入的不足和经费分配的不规范造成教育无法满足社会的需求，反过来，形成公众对教育的不满意）。学校或是为了生存，或是为了发展而收费，尽管都有其自己的理由，但是不规范的收费引发了教育领域内部的不正之风甚至导致了各种教育腐败现象的滋生蔓延。一些学校以择校费、借读费、赞助费、多媒体学习费等名目大肆收费；还有一些地方政府和学校乘机混水摸鱼，搭车收费；更有甚者，一些地方政府不仅不给学校投入，反而从学校收取的费用中抽调资金用以平衡地方财政预算；一些以营利为目的的商家也把眼光紧紧盯住教育，把手伸进学校，以一些蝇头小利的方式诱使学校为其提供搭车收费的方便，学校收费引起了社会的广泛关注，成为一个社会的热点问题，加之个别媒体不负责任的炒作，引起了社会的普遍不满，造成了人民群众对公共教育体制的信任感普遍下降。

   四、教育乱收费更深层次的原因源于教育的市场化已成为不可忽视的客观存在，教育作为准公共产品②在进入市场之前，缺乏必要的法律与制度规范。

改革开放二十几年来，教育和科技在我国社会的发展中发挥了具大的作用，邓小平同志讲：“科技是第一生产力”，国家把“科教兴国”放在战略的高度来抓，社会进入了“知识经济”时代。对个人来说，受教育程度的高低及知识水平的优劣，直接决定其一生的前途是否光明，决定其工作后获得的报酬是否丰厚。据研究，各国受过高等教育的人群体对社会而言，高等教育的社会收益率为7%——17%，个人收益率为8%——25%，教育的个人收益率普遍高于社会收益率。③在人人重视受教育机会的前提下，教育资源尤其是优质教育资源在供给与需求的社会客观大环境下，便具备了市场的某些属性。市场交易关系在教育领域中逐步形成，它表明教育可以有条件地看成是一种服务业，一种可以交易的服务产品，而接受教育则可以看成是一种消费，表现在：针对幼儿及小学阶段举办的音乐类、美术类、舞蹈类等各种名目的特长班层出不穷；针对中小学生举办的各级各类的运动类项目培训，如篮球、足球、乒乓球、羽毛球、游泳、体操、武术、跆拳道等市场广阔；职业技术教育则方兴未艾，社会力量举办的各种名目的技能、技术培训，英语、电脑等级培训等等，呈现出一个蓬勃的市场。其鲜明的特点是：家长或学生为了获得某一方面的技能，自觉自愿地去交费，主动选择培训机构和教师；而举办这类培训的机构也在极力地迎合家长或学生的需求，从而获得不菲的经济回报。基础教育阶段人人争抢着进入重点小学、重点初中和重点高中；在优质教育资源无法满足人们需求的时候，收费即成为学校调节超级大班，分流生源的手段，给学校发展提供了一定数量的资金；高等教育连年扩招，带来巨大的经济收益；民间资本不断的进入教育领域，各类民办高中、独立学院如雨后春笋般不断创办。教育资源的配置已经逐步地市场化，传统的国家垄断的公共教育体制之外，正在形成一种全新的、建立在自由交易基础上的办学模式。然而，市场的影响既有正面的，也有负面的，它更是一把双刃剑，在没有法律与制度规范的前提下，学校乱收费现象就是教育市场无序状态的一种表现，它的背后所反映的是一个社会价值分配的合理性的问题，即社会的教育资源在物与物、人与物、人与人几个方面不能体现出社会公正，从而引发一系列的社会抱怨。它也说明，现行的教育管理体制无法应对市场介入教育领域后所产生的一系列问题。然而，教育与市场的关系及其存在的客观现实又是我们必须面对的。

   五、治理教育乱收费的对策

治理教育乱收费，从政治层面上来讲，是实践“三个代表”的具体体现；从体制层面上来讲，是对现行的政府教育管理体制的一个考验；从制度层面上来讲，是对现有的教育制度的一次创新与完善，它必将带来深远的社会影响力。首先，应制定保障教育经费投入的法律，用法律手段强化政府的教育职责。在提供基础教育特别是义务教育方面，政府应发挥主导作用，在学校举办、经费投入和调控管理等方面必须建立完善的集体选择机制和公众参与机制；必须通过法律的形式，制定保障教育经费投入的法律，以保证政府的教育职能得到真正体现。其次，要加大中央和省级政府以及地市政府的责任，改革教育经费投入渠道的体制性障碍，增加对农村义务教育阶段的教育投入，制定规范、透明的财政转移支付制度，彻底解决农村义务教育“普九”欠债问题。第三，改革现行收费制度，以税代费，即：以收教育税的形式取代学校的收费行为。公立中小学的收费就其性质而言是一种行政性收费，是政府授权学校的一种行政行为，这种收费存在的弊端已经引起社会的强烈反响，因此，应改革这种不合理的做法，而税赋就其本质而言，是政府提供公共产品的影子价格，是纳税人为自己所消费的公共产品所支付的代价，国家是根据每个纳税人从公共产品中所得到的利益来决定每个人的纳税份额的，变学校收费为收教育税，既经济、又透明，更具公平性。第四，严格规范教育与市场的关系，在非义务教育阶段，政府应制定相应的法律和制度，来保障教育这种公共物品在严格的条件下经过转化，进入市场，实现市场运作，同时，对投资者的私益作出必要的限制，特别是对资本的寻利性④作出必要的限制并保持有效的法律监督。第五，采取一系列行之有效的措施，制定出切实可行的制度，规范各级各类教育收费行为。在现阶段，应加强监督检查，建立行政部门的联席会议制度等，严肃查处教育乱收费的违纪违法案件，加大监督检查力度，建立有效的监督制约机制。如：在义务教育阶段全面推行“一费制”；进一步完善公办高中招收择校生的“三限”政策；严格规范高校的收费行为；禁止搭车收费和对学校各种形式的乱摊派行为等。第六，建立现代学校管理制度，注重学校投入的成本核算，提高学校的办学水平和效益，摒弃只讲投入，不讲效益的教育投入观。

 

 

 

①参考资料：《时事资料手册》2004年第5期第96页

②参考资料：《现代教育理念专论》 人民教育出版社  杨得广著

P133：根据现代经济学理论，整个社会的资源配置活动可以分为公共产品和私人产品的配置活动。在公共产品中，又分为纯公共品和准公共品，纯公共品主要指国防、司法、警察、义务教育等，必须由政府来提供。私人产品主要指人们日常的生活用品和与之相关的生产资料。而教育（主要指高等教育）则是一种准公共品，既不像国防这种纯公共品必须由政府来提供，又不是纯私人产品。

P246页：公共产品是指政府向居民提供的各种服务的总称，如国防、治安、司法等都属于公共产品。义务教育属于公共产品，高等教育、职业教育、职业培训等属于准公共产品和私人产品，后者的教育具有商品属性，有“交换关系”和“买卖关系”，受教育者应支付全部或部分教育成本费。

③参考资料：《教育产业化：一个似是而非的口号》载《教育发展研究》1999年第8期，作者：龚放

④参考资料：《马克思恩格斯全集》第23卷P174，马克思对作为资本人格化的资本家的描述：“他这个人，或不如说他的钱袋，是货币的出点和复归点，这种流通的客观内容——价值增殖——是他的主观目的；……因此，资本的运动是没有限度的。”

 

（注：此文为作者在教育局工作时发表）